建设部建城〔2004〕38号

为了贯彻落实党的十六大精神和《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，促进城市交通与城市经济社会的协调发展，现就优先发展城市公共交通提出如下意见：

一、充分认识优先发展城市公共交通的重大意义

城市公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。改革开放以来，我国城市公共交通有了较快发展，但随着经济的发展和城市的扩大，一些城市交通拥堵、出行不便等问题日益突出，严重影响了人民群众的正常生活和城市的发展。优先发展城市公共交通，不仅是缓解城市交通拥堵的有效措施，也是改善城市人居环境，促进城市可持续发展的必然要求。
　　公共交通优先即“人民大众优先”。各地城市人民政府要充分认识优先发展城市公共交通的重大意义，把大力发展公共交通，为城市居民提供安全、方便、舒适、快捷、经济的出行方式，作为实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公，执政为民的一项重要工作，摆到重要位置切实抓紧抓好。要在全社会广泛宣传实施“公交优先”的重要意义，营造有利于城市公共交通持续、稳定、健康发展的社会氛围。

二、优先发展城市公共交通的主要任务和目标

按照因地制宜、统筹规划、分步实施、协调发展的要求，坚持政府主导、有序竞争、政策扶持、优先发展的原则，加大投入力度，采取有效措施，争取用五年左右的时间，基本确立公共交通在城市交通中的主体地位。公共汽电车平均运营速度达到20公里/小时以上，准点率达到90％以上。站点覆盖率按300米半径计算，建成区大于50％，中心城区大于70％。特大城市基本形成以大运量快速交通为骨干，常规公共汽电车为主体，出租汽车等其他公共交通方式为补充的城市公共交通体系，建成区任意两点间公共交通可达时间不超过50分钟，城市公共交通在城市交通总出行中的比重达到30％以上。大中城市基本形成以公共汽电车为主体，出租汽车为补充的城市公共交通系统，建成区任意两点间公共交通可达时间不超过30分钟，城市公共交通在城市交通总出行中的比重在20％以上。

三、强化城市规划的指导作用

要认真编制《城市综合交通规划》，确定城市交通发展目标和战略，划定公共交通基础设施用地的范围，保证城市公共交通设施发展的用地需求。要认真编制《城市公共交通专项规划》，明确不同的公共交通方式的功能分工、线网及设施配置、场站规模及布局等。拟建轨道交通的城市要认真编制《城市轨道交通建设规划》，明确远期目标和近期建设任务以及相应的资金筹措方案；明确轨道交通的线路站点选址、沿线用地规划控制以及与其他交通方式的衔接。

大城市和特大城市的《城市综合交通规划》和《城市公共交通专项规划》，应由省级以上建设行政主管部门组织专项技术论证和审查后纳入《城市总体规划》，并按《城市总体规划》的规定程序报批。《城市轨道交通建设规划》应由省级建设行政主管部门初审后，报送建设部和国家发展改革委审查，报国务院审批。
　　

2004年底以前，各城市人民政府要对规划的编制和执行情况进行一次全面检查。对未按规定编制规划的，要限期完成编制工作；对已编制规划，但不符合城市发展需求的，要在规定时间内进行修改完善，并依法报批。省级建设行政主管部门要定期对规划的实施以及违反规划行为的处理情况等进行监督检查。

四、完善城市公共交通场站设施

公共交通场站是城市公共交通的基础性设施，要按照“统一规划，统一管理，政府主导，市场运作”的方式，加大政府投资建设的力度，加强公共交通场站的建设。机场、火车站、客运码头、居住小区、开发区、大型公共活动场所等重大建设项目，应将公共交通场站建设作为项目的配套设施，同步设计、同步建设、同步竣工。已投入使用的公交场、站等设施，不得随意改变用途。要注重各种交通工具换乘枢纽的建设，以缩短不同交通方式之间的换乘距离和时间，方便乘客换乘。

五、建设公共交通专用道路系统

“公交专用道”是实现公共交通优先的主要载体。要把公共交通专用道路系统建设作为近期建设的重点，通过设置和划定公共交通专用道路、优先单向、逆向专用线路等，保证公共交通车辆对道路的专用或优先使用权。公共交通专用车道要配套设置完善的标志、标线等标识系统，做到清晰、直观。要加强宣传教育，保证公共交通专用道不受侵犯，真正专用。要建立公共交通专用车道的监控系统，对占用专用道、干扰公共交通正常运行的社会车辆要严肃处理。

要通过科学合理设置公共汽车优先通行信号系统，减少公共交通车辆在道路交叉口的停留时间。在城市主要交通干道，要建设港湾式停车站，配套建设站台设施，并合理规划设置出租汽车停靠站。
　　

大运量快速公共汽车运营系统（BRT）是利用大容量的专用公共交通车辆，在专用的道路空间运营并由专用信号控制的新型公共交通方式，具有交通运量大、快捷、安全等特点，工程造价和运营成本相对低廉。具备条件的城市应结合城市道路网络改造，积极发展快速公交系统。

六、制定优先发展城市公共交通的相关经济政策

城市公共交通是社会公益性事业，其发展要纳入公共财政体系，统筹安排，重点扶持。对城市发展具有全局性影响的轨道交通、综合换乘枢纽、公共交通停车场站以及政府确定的公共交通建设项目、车辆更新等，政府应给予必要的资金保证。
　　

要建立规范的公共财政补贴制度。城市公共交通票价的确定，既要考虑企业经营成本，也要考虑居民的承受能力，充分利用价格优势，吸引客流，最大限度的提高城市公共交通工具的利用率，促进城市公共交通的优先发展。各种城市公共交通方式之间也要建立合理的比价关系，提高系统的运行效率。各城市建设行政主管部门应配合财政、价格部门建立规范的企业成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对企业的成本和费用进行评价，核定企业的合理成本。因价格限制因素造成的政策性亏损，政府应给予补贴。
　　

要建立公共财政补偿机制。对城市公共交通企业承担社会福利（包括老年人、残疾人、学生、伤残军人等实行免费或优惠乘车）和完成政府指令性任务增加的支出，应予经济补偿。
　　

要制定有利于城市公共交通优先发展的经济政策。各城市在实践中已经形成的优惠政策应继续实行，并逐渐予以规范与完善。

七、积极稳妥推进城市公共交通行业改革

要按照建设部《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》（建城[2002]272号）要求，进一步打破垄断，开放城市公共交通市场，实行城市公共交通特许经营制度，逐步形成国有主导、多方参与、规模经营、有序竞争的格局。
　　

要深化国有城市公共交通企业改革。在产权明晰的基础上，引导社会资金和国外资本参与企业改革和重组，优化企业的资本结构，实行投资主体多元化。要按照建立现代企业制度的要求，完善企业法人治理结构。深化企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境，使企业真正成为自主经营、自我发展、自我约束、自我完善的市场主体。进一步提高企业服务能力和水平，增强其在行业内的影响力和带动力。

八、全面提高行业科技水平和服务质量

各地要增加科研资金投入，加强城市公共交通的科学基础和应用研究，推动以智能交通为重点的城市公共交通行业科技进步。要利用高新技术对传统城市公共交通系统进行改造，以现代通讯、信息技术为依托，促进出行者、交通工具、交通设施以及交通环境各要素间的良性互动，形成信息化、智能化、社会化的新型城市公共交通系统。
　　

城市公共交通企业要加大科技投入，尽快形成公共交通出行查询系统、线路运行显示系统、营运调度系统、站点和停车场站管理系统，并通过各种信息传播媒体，使出行者能够及时准确地了解城市公共交通出行的有关信息。
　　

要加强文明行业建设，强化职业技能和道德教育培训，提高城市公共交通的运行效率和服务水平。城市公共交通企业要加强营运安全管理，落实安全生产责任制，为乘客提供安全、便捷、舒适的乘车条件。要进一步加强地铁安全监管和保卫工作，加快地铁安全事故应急处置能力建设。

九、建立健全城市公共交通法规标准体系

要从实际出发，借鉴国内外的成功经验，加快立法进度，建立完善的法规政策体系，为优先发展城市公共交通提供法制保障。要进一步完善城市公共交通技术标准体系。在场站建设、车辆配备、设施装备、服务质量等方面，严格按照标准实施建设，提供服务。
　　

各级建设行政主管部门，要依据有关法律、法规，加强对城市公共客运交通市场的宏观调控和统一监管，依法查处各种非法营运活动，维护公共交通市场秩序，保障合法经营者的合法权益。要规范城市公共交通企业经营行为，监督检查企业服务质量，保障乘客的切身利益。要严厉查处侵占、破坏城市公共交通设施，危害城市公共交通运营安全的行为，保障城市公共交通的安全。

十、切实加强对公共交通优先发展的组织领导

优先发展城市公共交通是一项复杂的社会系统工程，需要社会各方面的理解和支持。按照“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能”的要求，各地城市人民政府要切实加强对优先发展城市公共交通工作的组织领导，结合各地实际，制订切实可行的政策措施，促进城市公共交通的健康发展。
　　

各级建设行政主管部门要在当地政府领导下，认真履行职责，把优先发展城市公共交通的各项政策措施落到实处。要把优先发展城市公共交通，作为实施城市畅通工程、创建绿色交通示范城市、改善人居环境的主要内容，突出抓好。要建立优先发展城市公共交通的激励和评价机制，对于优先发展城市公共交通取得明显成绩的城市给予表彰，并定期对各地优先发展城市公共交通工作进行评估、检查和监督。

中华人民共和国建设部
二○○四年三月六日